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기록으로 살펴보는 서울도시기본계획

도시기본계획

도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전 방향을 제시하는 종합계획으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제19조에 근거한다. 도시의 20년 이후 모습을 내다보며 목표 연도의 장기적인 미래상과 발전의 기본 골격을 제시하는 장기계획이다. 5년마다 계획의 타당성 여부를 재검토하는 법정절차를 거친다. 토지, 주택, 교통, 환경 등 물적 부문에 대한 계획의 성격과 함께 인구, 산업, 사회개발, 재정 등 사회·경제 부문에 대한 정책을 포괄하는 종합계획이다.

서울도시기본계획과 도시개발

서울시는 광복 이듬해인 1946년 8월 16일 서울특별자유시로 발족하고, 10일 뒤에 서울특별시로 승격되어 수도로서의 면모를 갖추었다. 이후 1952년 서울시 도시재건계획을 시작으로 연대별로 도시기본계획을 수립하였고, 그에 따라 도시 개발이 이루어졌다.

도시개발 연도표

1960년대에는 일제강점기부터 시작된 토지구획정리와 이들 지역을 연계하기 위한 기반시설을 조성하면서 도시발전을 시작하였다. 1968년 경부고속도로의 준공을 기반으로 1970년대에는 한국의 급성장하는 경제에 맞물려 서울의 주택과 도시기반시설을 확충하였다. 특히 강남개발과 개발제한구역을 통해 성장관리의 시작을 주목해야 한다.
1980년대는 도시의 성장기로 1988년 서울올림픽을 앞두고 을지로와 테헤란로 등에 도시설계를 도입하여 용도, 개발밀도, 높이 등의 질적 관리를 도모하였다. 또한, 주택재개발을 대규모로 실시하는 등 도시의 개선이 이루어졌다.
1990년대에는 인구 과밀화의 대응으로 수도권 5개 신도시를 건설했다. 도시 내부에서는 지하철을 확충하고 '남산 제모습찾기' 등 도심 발전을 위한 많은 '공공프로젝트'가 시행되었다.
2000년대부터 현재에 이르기까지는 월드컵과 G20 회의 등 많은 국제행사들을 개최하면서 세계 7위의 메가시티로 부상하며, 지속가능한 도시로서의 위상을 높이기 위해 노력하고 있다.

연도 계획 주요내용 비고
1966년 도시기본계획 *목표연도 1985년, 계획인구 500만 명
*서울광역권을 중심시가지역, 교외지역, 녹지지역, 주변지역으로 구분하여 개발방향을 제시
*6개의 부도심을 구상
*행정부는 광화문, 입법부는 영등포, 사법부는 영동에 분산배치
 비현식적인 목표인구 설정과 여건변화로 수정 불가피
1970년 도시기본계획조정 *목표연도 1991년, 계획인구 760만 명
*1966년의 계획내용 중 일부를 수정
*수도권 인구집중억제정책의 강화 등 여건변화 수용
*여의도의 개발 		부분적으로만 법정계획으로 고시
1972년 시정종합계획 *목표연도 1991년, 계획인구 750만 명
*기존도심과 미아, 청량리, 천호, 영동, 영등포, 화곡, 은평의 7부심으로 구상
*가로망은 3개의 순환선과 14개의 방사선도로로 구상 		법정계획이 아니며, 도시개발행정을 추진하기 위한 지침서적 계획
1978년 서울도시기본계획(안) *목표연도 2001년, 계획인구 700만 명
*강북지역의 개발 억제
*위성도시 및 신도시 건설
*광역교통망체계 도입 		상위계획인 수도권정비계획의 변경으로 백지화
1980년 서울 도시개발장기구상 및 중기계획 *목표연도 2001년, 계획인구 945만 명
*단일도심집중식 도시구조에서 다핵도시구조로 개편
*전철역세권 개발 		법정계획으로서의 절차 미비로 인하여 법정계획으로 채택되지 못함
1981-1983년 구단위기본계획 *각 구별 계획 지방자치제 도입에 대비한 시안적 도시계획
1984년 도시기본계획 *목표연도 2001년, 계획인구 1,000만 명
*1주핵, 3부핵, 50지구중심의 도시구조로 개편
*전철 중심의 대중교통체계 수립과 역세권 개발
*에너지 및 자원 절약적 도시로의 지향 		공청회의 지연으로 법정화되지 못함
1990년 2000년대를 향한 서울시도시기본계획 *목표연도 2000년대, 계획인원 1,200만 명
*균형적이고 분산된 다핵도시공간구조 지향
*공원녹지계획의 비중 증대
*역세권 개발 		최초의 법정계획
1991-1995년 자치구도시기본계획 *22개 자치구별 계획
*1995년 분구 후 3개 자치구 기본계획 수립 		법정계획의 하위계획으로 자치구의 특성을 반영한 도시계획
1997년 2011년 서울도시기본계획 *목표연도 2011년, 계획인구 1,200만 명
*1도심, 4부심, 11지역중심, 54지구중심
*대도시권 개발계획
*교통, 공원녹지, 사회복지의 증대 		법정계획으로 고시
2006년 2020년 서울도시기본계획 *목표연도 2020년, 계획인구 980만 명
*1도심, 5부도심, 11지역중심, 4대생활권, 9중생활권
*서북권 광역교통체계의 구축

1950년대

1950년 6.25 전쟁으로 도심은 파괴되었고, 이를 재건하기 위하여 부산 임시수도 시절 도시계획위원회에 의해 1952년 도시재건계획(전재부흥계획)이 수립되었다. 이 계획은 1934년의 '조선시가지계획령'에 바탕을 두었지만 토지구획정리사업계획과 도로확장계획, 용도지역계획 등을 수립한 서울 도시계획의 효시라는 점에서 의의가 있다. 도시재건계획에서 제시하고 있는 시가지정리는 전쟁피해가 심한 도심지역과 주요 간선가로변의 퇴락한 건축물을 재건하기 위한 일종의 재개발사업으로 토지구획정리방법을 적용하여 총 19개 지구 30개동(약 1.6㎢)에 걸쳐 시행되었다.

서울도시계획가로망도서울

<서울도시계획가로망도서울都市計劃街路網圖>는 1960년 서울시 도시계획과에서 제작한 도시계획 관련 지도이다. 1952년 수립된 도시재건계획의 '토지구획정리사업'을 위해 작성되었으며, 1952년 이후의 추진사항을 확인할 수 있다.
[소장처 : 서울역사박물관]

서교지구의 토지구획정리사업 기록

서울은 부흥·재건사업으로 인구가 폭증하자 교통·주거문제가 심각하게 대두되었다. 이에 수립된 1952년 도시재건계획에 따라 서교지구에 대한 토지구획정리사업을 새롭게 계획하였다. 서교지구의 토지구획정리사업 기록은 서울기록원의 열람서비스를 통해 원문확인이 가능하다.
[소장처 : 서울기록원 'IT58045 서울도시계획사업서교토지구획정리실시지구내신에관한건(1956)]

1960년대

1960년대부터는 국가차원에서 경제개발계획이 시행되고, 서울을 비롯한 대도시가 국가성장의 중추역할을 하였으며, 대도시로 인구가 급격히 집중하던 시기이다. 이 시기에 들어서서 서울의 도시계획은 도시기본계획, 즉 마스터플랜의 수립이 시작된다. 도시기본계획의 수립은 장기적인 안목에서 도시의 발전방향과 미래상을 제시하고자 한 것이었다.

1963년에 와서 서울인구는 300만을 넘어서게 되었고 도시계획구역도 713.24㎞로 대폭 확대되었다. 이러한 서울의 성장을 현실적으로 수용하고 인구 500만이 거주하는 현대적 도시를 건설한다는 목표 아래 1966년 서울도시기본계획이 수립, 발표되었다. 이는 1985년을 목표년도로 하는 종합적 장기계획으로 이전의 지역지구제와 가로망 중심의 물적 계획에 비해 형식면에서 사회경제부문을 포함한 종합계획의 성격을 지녔으며 시민들에게 처음으로 공개되는 계획이었다.

1966년 기본계획은 5년이 채 못되어 수정이 불가피하게 되었다. 1985년 목표인구 500만이 1970년 7월에 이미 넘어서게 되고, 아울러 수도권 인구집중억제의 강화로 인한 제반여건의 변화를 부분적으로 보완하는 수정계획이 1972년에 수립되었다.
새서울건설 전시장 전경

1966년 발표된 도시기본계획에 따라 이 계획을 전시하는 새서울건설 전시장이 서울시청 후정에 마련되었다.
[소장처 : 서울기록원 'IT360 새서울건설 전시장 전경 (1967)']

[도시기본계획 (1966)]

1966년의 도시기본계획은 서울의 공간구조를 결정짓는 중요한 계기가 되었다. 1985년을 목표년도로 하였으며 계획인구는 500만 인으로 설정하였다. 공간구조는 도심과 용산을 중심으로 하고 창동, 천호, 강남, 영등포, 은평을 부도심으로 하는 1도심 5부도심 체계로 설정하였다. 도심과 용산은 정치행정의 중심지로 계획하고, 입법부는 남서울(현 영동), 사법부는 영등포에 입지하도록 하였다. 주택지는 도심, 부도심 주변에 고층화를 유도하였으며, 도심을 중심으로 부도심과 연결되는 방사형태의 집중형 가로망 체계를 구상하였다.
[소장처 : 서울기록원 ' IT167265 서울도시계획기본계획수립(1966)]

1970년대

1970년대는 남북의 긴장이 고조됨에 따라 새로운 도시전략이 필요하게 되어 강남개발과 서울의 확산을 차단하는 수단으로서 개발제한구역제도를 도입하기에 이르렀다. 즉, 서울의 강북지역에 도시기능이 집중되어 있는 것을 분산시키기 위해서 강남개발이 결정되었고 인력과 자원의 수송을 위해 경부고속도로를 건설하게 되었다. 이에 따라 농촌이던 강남지역에 토지구획정리사업이 대대적으로 시행되어 격자형 간선가로망이 건설되었고, 법조단지, 상류층 단독주택지, 대단위 아파트 단지, 대형 쇼핑센터, 고층 업무용건물, 강북에서 이전된 유서 깊은 중등교육기관 등이 자리 잡게 되었다. 또한, 60년대부터 시작하였던 여의도 개발이 본격화되면서 국회의사당과 고층업무빌딩, 주거단지 등이 형성되었다.

1972년에는 도시기본계획 수정안을 많이 반영하고 물리적 계획과 사회·경제적 계획까지를 포괄하는 ‘시정종합계획(1972)’이 수립·공포되었다. 1978년에는 2000년을 향한 제2차 ‘서울도시기본계획안(1978)’이 수립되었으나 비현실성과 상위 계획인 수도권정비계획의 변경으로 인해 백지화되었다.

[도시기본계획조정수립 (1970)]

1970년대 초 서울의 인구가 500만을 넘어서면서 이전 도시기본계획에 대한 수정이 불가피하게 되었다. 1970년의 도시기본계획조정수립은 1991년을 목표년도로 하고 계획인구는 760만인으로 설정하였다. 도심 단핵을 중심으로 하는 중심지체계는 그대로 유지하고 부도심을 조정하여 미아, 망우, 천호, 영동, 영등포, 화곡, 은평 외 7개로 설정하였다. 영동에는 행정기능을 부여하고, 여의도에는 입법기능과 신 업무지구를 계획하였다. 가로망은 도심을 중심으로 한 방사순환형으로 3개의 순환선과 8개의 방사선 형태로 구상하였다.

시정종합계획 토지이용계획도

[시정종합계획 (1972)]

도시기본계획으로 명명되지는 못하였으나, 도시개발행정을 추진하기 위한 지침서적인 계획이었다. 1991년을 목표년도로 하고 계획인구는 750만인으로 계획되었다. 도시공간구조는 1970년과 동일하나 가로망계획을 확충하여 6개 방사간선을 추가하여 3개의 순환선과 14개의 방사선 도로로 구성하였다. 왼쪽 사진은 시정종합계획의 표지이며, 오른쪽 사진은 계획에 포함되어 있는 토지이용계획도이다. [소장처 : 서울도서관]

서울특별시 도시 계획도 조감도

[서울도시기본계획 (1978)]

21세기 변화에 대비하는 도시발전계획의 필요성으로 목표년도 2001년, 계획인구 700만인으로 도시기본계획을 재정비하였다. 이 계획을 통해 인구집중과 무질서한 시가지확산을 억제하고 도시기능 및 시설의 재배치, 다핵화를 통한 균형잡힌 도시발전과 직주근접을 유도하고자 하였다. 강북의 혼잡과 과밀을 해소하기 위한 방안으로 강남개발을 추진하여, 강북과 강남이 한강을 중심으로 균형을 이루도록 계획하였다. 기존의 도심을 1국심으로 하고, 영등포, 영동, 수유, 잠실, 장안평, 수색, 화곡을 7지역중심으로 하였으며, 27지구중심, 157근린중심의 생활권구조를 갖는 도시공간구조를 설정하였다. 또한 한강에 의한 동서 수경축과 남북 산악축을 최대로 이용보존하고 주변의 개발제한구역에 연결하는 대규모의 환경벨트를 설치하고자 하였다 상위계획인 수도권정비계획의 변경으로 인해 전면 백지화되었다. 위의 사진은 1978년 도시기본계획의 조감도를 당시 촬영한 사진기록이다.
[소장처 : 서울기록원 ' IT361 서울특별시 도시 계획도 조감도(1978)]

1980년대

서울은 1980년에 인구가 850만 명인 대도시로 성장하였고, 이로부터 불과 8년 후인 1988년에 인구 1,000만 명의 도시가 되었다. 급속한 경제성장을 거치면서 서울은 대기업과 보다 다변화된 산업구조, 그리고 두터운 중산층의 출현을 보여주었다. 1986년 아시안게임 및 1988년 올림픽을 유치함에 따라 적극적인 도시개선 및 미화를 수행해야 할 필요성이 더욱 증대되었다. 이에 서울시는 잠실지역에 대규모 경기장과 올림픽공원 및 선수촌 등 올림픽 관련 시설을 건설하는 한편, 한강정비사업에 착수하였다. 이 사업을 통해 도시공원으로 쓰이는 고수부지가 형성되었고, 한강의 양쪽으로는 수질오염을 차단하는 하수관이 매설되었다. 또한, 한강변을 따라 도시고속도로가 건설되어 당시의 김포국제공항으로부터 서울 중심부 및 올림픽 경기장이 연결되었다. 서울의 교통문제를 해결하기 위한 지하철의 건설도 뒤따랐다.

1978년 수립된 ‘서울도시기본계획안’이 상위계획인 수도권 정비계획의 변경으로 인해 백지화됨에 따라 1980년 ‘서울 도시개발 장기구상 중기계획’이란 이름으로 수정작업이 이루어졌다. 이후 1981~1983년 사이에 수립된 ‘구단위개발계획’으로 자치구별로 도시계획을 수립토록 하여 자치구의 개발을 위한 기본계획적 성격을 부여하는 새로운 계획의 시도가 이루어졌다. 1980년대에는 지난 70년대의 개발 억제적 정책으로부터 벗어나 올림픽 개최도시로서 개발 촉진적 시책이 추진되었고, 서울의 공간구조도 대변혁의 시대를 맞이하였다. 이에 서울시는 1984년 ‘서울시 도시기본계획안’을 다시 수립하였다.
서울 중기계획 지역도

[서울 도시개발장기구상 및 중기계획(1980)]

대지역구분도 상위계획인 수도권 정비계획법에 따라 기본계획을 수정하여 목표년도 2001년, 계획인구 945만인의 장기구상･중기계획을 수립하였다. 중기개발계획 기간(1980~1986년)에는 여건변화 및 계획 기본방향에 따라 예상되는 도시구조를 보완하고, 장기구상에 따른 구조계획 기간(1987~2000년)에는 고밀토지이용, 다핵구조화, 생활권계획, 도시환경 정비 등에 역점을 두었다. 이 계획에서는 도시공간구조에 대한 구체적인 언급이 없으며, 대신 생활권을 18개 대생활권, 90개 중생활권, 333개의 소생활권으로 구분하였다.

서울도시기본계획(안)

[도시기본계획 (1984)]

1981년 도시계획법 개정으로 도시기본계획 수립이 법정화되고 상위계획인 수도권 정비계획이 변경됨에 따라 이에 맞추어 도시개발방향을 조정토록 1984년 서울시 도시기본계획이 새롭게 계획되었다. 2000년대를 향한 서울의 계획방향을 제시하고, 도시공간구조의 재편성 및 재정비계획을 위한 지침이 되도록 하였다. 목표년도 2001년 계획인구 1,000만인으로 설정하였으나 공청회의 지연으로 법정화되지 못하였다. 교외화와 광역화에 따른 외연적 확산을 막기 위해 위성도시 및 신도시건설, 분산적 집중개발로 다핵적 도시구조로의 개편을 도모하고, 순환방사가로망의 격자화로 단핵집중형 교통망 개편 등을 계획하였다. 중심지는 도심을 1개의 주핵으로 하고 3부핵(영동, 영등포, 잠실), 13부심, 50지구중심의 체계로 설정하였다. 서울기록원 열람서비스를 통해 원문을 확인할 수 있다.
[소장처 : 서울기록원 ' IT1726386 서울도시기본계획(안)(1984)]

1990년대

올림픽 이후 1990년대의 서울은 인당 국민소득이 1만 달러를 넘어선 새로운 산업국가의 수도로서 천만의 인구를 가진 거대도시로 성장해 있었다. 보다 다변화되고 차원 높은 새로운 경제와 높아진 시민욕구에 부응하기 위한 도시구조의 개선이 필요했다. 또한 부활된 지방자치제의 도입으로 이제까지 하향적으로 수행되던 도시행정과 도시계획에 주민참여라는 새로운 지방정치과정이 요청되기 시작하였고, 서울의 25개 자치구에 대해서 상당한 자율권을 부여함으로써 자치구를 단위로 하는 다양한 계획과 시설, 활동이 활성화되는 계기가 되었다.

1990년대에는 도로, 철도, 수도 등 광역적인 정비체계가 필요한 시설을 효율적으로 설치·관리하기 위해 ‘광역계획구역’이 신설되었고, 토지이용의 합리화 및 도시미관개선을 위하여 특정 지역에 건축물의 용도‧층수‧용적률 등을 정하는 ‘상세계획제도’가 도입되었다. 또한 민주화, 지방화 추세에 따라 건설교통부장관이 보유하고 있던 대부분의 도시계획 권한이 시·도지사에게 위임되었으며, 건설교통부장관이 도시기본계획을 승인하고자 할 때에는 지방의회의 의견을 듣도록 함으로써 지역주민들의 의견이 반영될 수 있도록 하였다.

[2000년대를 향한 서울시도시기본계획 (1990)] 대지역구분도

[2000년대를 향한 서울시도시기본계획 (1990)] 대지역구분도

[2011년 서울도시기본계획 (1997)] 대지역구분도

[2011년 서울도시기본계획 (1997)] 대지역구분도

1988년 도시 여건 변화를 수용하고 도시기본계획의 법정화 절차를 밟기 위한 계획수립에 착수하여 1990년 실질적 의미를 갖는 최초의 법정계획인 ‘2000년대를 향한 서울시 도시기본계획(1990)’을 수립하였다. 한편, 1991년 7월 자치구 도시기본계획 수립지침을 마련하여 12월부터 각 구청별로 기본계획을 수립하도록 하였다. 1991~1995년 자치구 도시기본계획은 자치구 차원의 장기종합계획으로 자치구의 특성에 따라 장래의 발전방향을 정립하고 이를 달성하기 위한 전략과 시책을 구상하였으며 추진사업에 대한 연차별 집행계획을 수립하였다. 1994년에는 서울시 도시기본계획 수정 보완에 착수하여 1997년 4월 18일 두 번째 법정계획인 2011년 ‘서울시 도시기본계획’을 공고하게 되었다.

[2000년대를 향한 서울도시기본계획 (1990)]

1990년의 도시기본계획은 서울시 최초의 법정계획으로서 의미가 크다. 목표년도는 2001년, 계획인구는 1,200만인으로 설정하였다. 평준화된 기초생활시설의 배치 및 격자형 도로망의 형성, 도시활동중심과 교통연결점을 일치시켜 접근성 향상 등 강남북의 균형발전을 도모하고자 하였다. 또한, 기존 도심의 활동이 유지되는 동시에 부도심의 역할이 증대된 유연한 다핵도시구조가 형성되도록 하였다. 도시공간구조는 4대문 안의 1도심과 5개 부도심(신촌, 청량리, 영등포, 영동, 잠실), 59개 계획하였다.
[소장처 : 서울기록원 ' IT1402957 90-95년서울시도시계획(1990)]

[2011년 서울도시기본계획(1997)]

1990년에 수립된 도시기본계획에 대한 타당성 검토와 수정･보완 작업의 필요에 의해 1997년에 목표년도 2011년, 계획인구 1,200만인으로 설정된 도시기본계획을 수립하였다. 이 계획에서는 21세기 서울의 미래상을 설정하고, 우선추진과제와 지속추진과제로 구분하여 15년간 계획적으로 추진할 장기목표와 시책방향을 제시하였다. 1990년 도시기본계획과 비교하면 1990년 계획이 서울중심의 계획이었다면 1997년 계획은 기능분담 및 교통망 계획을 광역적으로 접근하였다. 또한, 하드웨어에 치중하는 시설계획 중심에서 소프트웨어 측면의 계획과 함께 운영･관리를 중시하는 계획으로 전환되었다. 도시공간구조도 1990년 계획이 1도심, 5부도심, 59지구중심의 소극적인 다핵화였다면 1997년은 1도심, 4부도심(영동, 영등포, 용산, 청량리･왕십리), 11지역중심, 54지구중심의 계획으로 적극적인 다핵화를 위한 4단계 체계로 전환되었다. [소장처 : 서울기록원 ' IT1118986 서울시도시계획(1997)]

2000년대

1988년 올림픽 등의 국제행사를 성공리에 치른 서울은 명실상부한 세계 속의 국제도시로 부상하였다. 또한 서울의 영향력은 광역화되어 서울과 주변지역이 하나의 생활권을 형성하게 되었다. 한편 본격적인 지방자치시대의 개막과 함께 2000년 7월, 전국 최초로 서울시 도시계획조례가 제정되었다. 즉, 지방자치단체에 위임된 사항에 대해서는 도시계획조례에서 구체적으로 규정하게 되었다. 이와 더불어 과거 성장 중심의 도시개발 정책에서 지속가능한 도시개발로 정책기조가 변화되기 시작하였다.

2000년에 들어서는 도시기본계획이 수립된 시점으로부터 5년이 경과한 후 계획내용을 재검토하게 되는데, 도시기본계획이 확정된 1997년 이후 여러 분야에서 상당한 여건변화가 있었다. 이에 21세기 서울의 미래상, 생활상, 도시상, 지역상을 재정립하고 환경 친화적인 미래 서울의 여건변화를 반영할 수 있는 탄력적인 도시의 기본틀을 새롭게 마련코자 기본계획의 변경을 추진하였다.

[2020 서울도시기본계획 (2006)]

1997년의 기본계획을 수정･보완하는 계획으로 목표년도 2020년, 계획인구 980만으로 설정하였으며, 기존 계획의 중심지체계를 존중하여 정책의 일관성을 유지하고자 하였다. 2011년 도시기본계획이 물적･사회경제적 측면을 포괄하는 종합계획의 성격을 띠고 있다면 2020년 도시기본계획은 전략계획의 성격을 부각하여 목표 및 주요 전략의 우선순위를 명확히 하였다. 또한 전문가 및 시민의견을 수렴하였고, 계획의 목표달성 및 모니터링 지표를 제시, 5개 생활권역별 도시발전방향을 제시하여 권역별 균형발전에 역점을 두었다. 도시공간구조는 1도심, 5부도심(영동, 영등포, 용산, 청량리･왕십리, 상암･수색), 11지역중심, 53지구중심의 체계를 상정하였다.