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[소장기록 이야기#20] 그린벨트 시리즈 #3 그린벨트 해제준비기

[소장기록 이야기#20] 그린벨트 시리즈 #3 그린벨트 해제준비기

2022-07-21 보존서비스과 조회수 : 1140

# 해제 준비기의 시작
 
1997년 7월 2일, 김대중 대통령 후보는 서울상공회의소에서 ‘그린벨트’에 관하여 다음과 같이 언급합니다.
“우리나라는 남한만해도 전체 면적의 60%가 산이라 더 이상 그린벨트가 필요한지 환경영향평가를 실시해 봐야 하며, 평가결과에 따라 필요 없는 지역은 해제하고 필요한 지역은 그린벨트로 묶되 국가가 지가증권을 발행해서 사들여야 한다.”*
* 「개발제한구역 제도의 변천과정」, 류경진, 국토, 2021
 
이후 김대중 대통령 후보가 당선되면서, 그린벨트는 ‘해제’가 논의되는 이전과 전면적으로 대비되는 패러다임을 지향하게 됩니다. ‘해제 준비기’로 명명되는 이 시기, 그린벨트 논의는 이해관계가 열화하는 각축장으로 변모합니다.
 

그린벨트정책은경제윤리로풀어야한다(개발제한구역제도갠선안) 표지, 1998년 11월 28일. 서울 용산구 한강로2가 44-1.  화면 1. 김대중 대통령 후보께서 GB정책에 관하여 말씀하시고 있는 장면. 화면 2. 김대중대통령후보께서 회의를 마치고 GB주민대표와 악수하시는 장면. 화면3. 지역주민대표들이 GB제도로 인하여 고통받고 있는 실상발표를 경청하고 있는 회의참석 주민과 내빈들 


〈Greenbelt정책은경제윤리로풀어야한다(개발제한구역제도개선안)〉, 《Green belt 정책은경제윤리로풀어야한다(개발제한구역제도개선안),전국개발제한구역주민연합회》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 1998. 11. 28.

‘해제 준비기’는 ‘개발제한구역 기록, 1970 ~ 2004’ 시리즈의 가장 많은 부분을 차지하는 기록으로, 복잡다단한 업무 과정과 의견 수렴에 관한 방대한 자료를 포함하고 있습니다.
 
서울기록원 ‘개발제한구역 기록, 1970 ~ 2004’ 시리즈
https://archives.seoul.go.kr/aggregation/172

# 김대중 정부의 출범과 공약 이행 돌입
 
1997년 12월 18일 선거를 통해 김대중 후보가 제15대 대통령으로 당선되고, 1998년 2월 25일 ‘국민의 정부’가 출범합니다. 김대중 정부는 신정부 100대 과제 중 하나로 ‘개발제한구역의 합리적 개선’을 선정하며, 후보 시절 공약을 이행하기 시작합니다. 건설교통부는 설문조사·관리현황조사·현장조사 등을 실시하고, 1998년 4월 15일 건설교통부는 주민대표·학계·연구원·환경단체·경제인·공무원 등을 포함한 23인으로 구성된 ‘개발제한구역 제도개선협의회’(위원장 서울대 최상철 교수)를 발족하며 개발제한구역 해제를 본격적으로 추진하였습니다. 마침내 1998년 11월 25일 ‘개발제한구역 제도개선시안’이 발표되며 건설교통부-지자체-자치구-주민 및 환경단체 등을 잇는 업무 프로세스가 형성되기 시작합니다.
 

개발제한구역 제도개선안에 관한 의견조회 공문. 건설교통부에서 신정부 100대 과제의 하나로 추진중인 개발제한구역 제도개선과 관련하여 제도개선사안에 대한 의견조회 요청이 있어 관련기관 및 부서에 개선시안에 대한 의견조회를 하여 업무추진에 만전을 기하고자 한다는 공문으로, 건설교통부의 제도개선시안에 대한 서울특별시의 의견조회 요청에 대한 회신이다. 개발제한구역 제도개선방안 1998년 11월 25일 개발제한구역 제도개선협의회 보고서 표지


〈개발제한구역제도개선안에관한의견조회〉, 《GB제도개선시안에따른의견제출》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 1998. 12. 03.
사건 1, 김대중 대통령 후보 그린벨트 언급, 1997년 7월 2일, 시대에 맞는 그린벨트 유효성에 따라 부분 해제를 추진하겠다는 의사를 표명함. 사건2, 김대중정부출범, 1998년 2월 25일, 김대중 정부 임기 시작에 따라 그린벨트 해제 준비 본격화. 사건3, 개발제한구역제도개선협의회 구성 및 운영(건설교총부), 1998년 4월 15일, 구성인원 23명으로 주민대표 3, 학계 6, 연구소 5, 언론 3, 환경단체 1, 경제인 2, 공무원 3 명으로 구성. 사건 4, 개발제한구역 제도개선방안(협의회), 1998년 11월 25일. 사건 5, 개발제한구역 헌법 불합치 판정, 1998년 12월 24일, 개발제한구역 제도 자체는 합법이지만, 사유재산 침해에 관해선 불합치 판정. 사건 6, 개발제한구역 제도개선방안 공표(건설교통부) 1997년 7월 23일. 사건 7, 서울시 TF 구성, 1999년 9월부터 1999년 10월까지. 사건 8, 서울시 개발제한구역 자문단 실시 시작, 1999년 10월 26일.

[표1] 90년대 후반 그린벨트 사건 연대표

 

제도개선 준비 초기, 건설교통부는 업무추진을 위해 지자체의 의견을 수렴하고자 하였고, 서울시 역시도 자치구의 의견을 조사하고 개발제한구역 제도개선 대응방안을 생산하였습니다. 98년에서 99년 초기의 기록들은 개발제한구역을 둘러싼 각 행위주체별 이해관계의 충돌양상을 드러내고 있습니다.
 

개발제한구역 제도개선시안에 대한 의견 회신 문서 중 중랑구 의견. 행정구역 면적의 3분의 1이 개발제한구역으로, 많은 주민이 거주하고 있으나 규제로 인하여 생활불편 심화, 도시계획사업 시행 불편 호소. 신내차량기지 건설, 북부고속화도로, 청량리 덕소간 구간 중앙성 복선 전철화 사업등으로 이미 개발제한구역을 훼손 중. 중랑구 의견이 제도개선 대상에서 누락되는 일이 없도록 하여 주시고, 거주민 불편사항을 해소할 수 있도록 검토바람. 특히 서울시 타구에 비해 열악한 중랑구 도시기반 시설을 확충하기 위해 신내동, 망우동, 양원리, 새우개, 능마을 등 집단 취락지는 개발제한구역 해제를 검토함이 가하다고 사료됨 개발제한 구역 제도개선 의견. 개발제한 구역은 시가지확산을 방지하였으나 인구집중 방지는 실패. 구역주민의 이해가 걸린 사안이므로 객관적이고 투명한 기준에 의하여 전면 재조정되어야 함. 27년간 개발제한구역으로 지정된 곳에 거주한 주민은 각가지 손해를 보고 살아온 것을 정부가 인정하여야 함. 환경적 보전가치가 낮은 토지는 해제하여야 함. 현재 집단취락지구 마을은 주택난 해소차원, 토지효율성을 고려하여 주거지역으로 용도를 변경하여 주어야 한다. 존치되는 임야는 철저히 보전계획을 세워 관리한다. 


〈개발제한구역제도개선시안에대한의견회신〉, 《GB제도개선시안에따른의견제출》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 1999. 04. 09.
 
〈개발제한구역제도개선안에관한의견제출〉, 《GB제도개선시안에따른의견제출》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 1998. 12. 22. 
서초구가 생산하고 서울시가 접수한 문서이다.

 

[90년대 후반 그린벨트를 둘러싼 이해관계 지형도]

90년대 후반 그린벨트를 둘러싼 이해관계 지형도. 건교부는 개발제한구역 결정하고 지침을 시달하고 있으며, 서울시는 건교부가 주도적으로 담당하고 관리대첵등을 신중히 마련할 것을 촉구하고 있다. 자치구 및 주민은 제한구역의 적극해제를 요청하고 있으나, 환경부와 환경단체는 환경영향도를 신중하게 따저 그 구역을 조정하는 의견을 주지한다.

1990년대 후반 그린벨트를 둘러싼 개별주체들 간의 이해관계도이다. 건설부는 시행업무를 지시한다면, 서울시는 구체적인 실행 지침을 건설교통부가 주도적으로 마련하고 해제구역을 전적으로 담담하길 요청하고 있다. 또한, 기초지자체와 주민은 그린벨트 적극 해제를 요청하지만, 환경단체는 해제 추진이 더 확고한 근거에 의한 것이어야 함을 주지한다.


 

 개발제한구역 제도개선 대응방안. 지방자치 단체의 입장은 개발제한구역은 정보가 국토계획의 일환으로 지정하였고 이번 해제 논의도 국정 변화로 검토되고 있으므로 건교부가 일괄적으로 수행하여야 한다는 인식, 개발제한구역 해제에 관한 사항은 전적으로 건설교통부가 담당하여야 하며, 지자체에서는 보존지역의 관리대첵 해제지역의 난개발 방지대첵등을 강구 시행하도록 해야 함. 환경부 의견은 그린벨트 구역 조정은 환경에 미치는 영향을 충분히 예측하고 적절한 대첵을 세운 후 신중하게 추진하여야 함. 전체 해제 도시권 선정 작업에 환경전문가 참여 필요, 해제 지역의 관리와 난개발 방지대첵을 수립하여야 함. 성북구 의견은 도시권내 개발제한구역과 국립공원 및 도시공원 등으로 중복 지정된 지역은 자연공원법 및 도시공원법 등에 의하여 규제를 받고 있으므로 이중규제 지역은 해제 요망. 기 개발되어 도시화가 진행되어 개발제한구역 지정목적을 상실한 지역도 해제 요망. 취락을 관통하여 개발제한구역이 지정된 형평성 결여지역의 경우 해제 요망.
 

〈개발제한구역제도개선시안에대한의견회신〉, 《GB제도개선시안에따른의견제출》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 1999. 04. 09.
〈개발제한구역제도개선시안에대한의견회신〉 기록건에 대한 부분 몽타주이다.

 

 
개발제한구역 자문단 위원 해촉 공문. 서울시 개발제한구역 자문단 위원으로 위촉한 녹색연합 사무총장 장원위원으로부터 사퇴서가 제출되어 해촉하고 이를 통보하는 내용. 자문위원 사퇴서. 본인은 서울시 개발제한구역 자문위원을 사퇴하고자 이 사퇴서를 제출합니다. 이유는 다음과 같습니다. 그간 정부의 개발제한구역 제도개선에 대하여 녹색연합을 비롯한 환경단체들은 연대기구를 결성하여 대응, 논의해왔습니다. 하지만 결국 환경단체들의 노력과 의견이 충분히 반영되지 않은 개선안이 통과되었고, 지방자치단체로 구체적인 조정작업이 들어가 있는 상태입니다. 따라서 민간환경단체에서는 제도개선의 구체적인 조정작업에 자문하지 않기로 합의를 한 바 있습니다. 그러나 본인이 이 협의 사실을 잘 모르는 상태에서 본의 아니게 위원 수락을 하여 서울시 업무에 차질을 빋은 점 죄송하게 생각하며 사퇴서를 제출합니다. 

〈개발제한구역자문단위원해촉〉, 《개발제한구역자문단》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 1999. 11. 23.
 


각자의 이해관계가 복잡하게 얽혀 들어가는 가운데, 1999년 7월 23일 건설교통부로부터 개발제한구역 제도개선방안이 공표됩니다. 주요한 지점은 ‘우선해제지역’ 설정과 ‘존치지역’을 적확한 기준에 따라 구분해 내는 것이었습니다. 이에 따라 서울시는 우선해제의 대상이 될 ‘집단취락’을 조사하며 서울시 개발제한구역 현황을 파악합니다. 또한, 건설교통부가 주최하는 회의를 참석하고 서울시 내부 회의를 개최하며, 개발제한구역 조정팀(TF)를 운영하게 됩니다. 수많은 공청회, 회의자료, TF팀과 자문단 구성 등에서 상기되듯이, 90년대와 2000년대에 해제 준비기에 들어서는 70년대 당시 개발제한구역을 지정하기 위해 거쳤던 업무 프로세스와 비교하면, 훨씬 더 길고 복잡다단한 단계를 거쳐 업무가 추진된다는 것을 발견할 수 있습니다.
 

서울시 개발제한구역을표시한 지도. 면적 166.82평방키로미터로 행정구역 면적의 27.5퍼센트. 행정구역 19개 자치구, 110개 동에 존재. 거주인구 106703명, 세대수 34506세대, 세대밀도는 1세대 당 3.1인. 건물 동수는 26940 동, 호수밀도는 동당 1.3세대. 그중 무허가 건물 11750동으로 43.6퍼센트 차지 개발제한구역 세부관련 사항. 개발제한구역 조정팀 운영. 구성으로 총괄 도시계획국장 참여 도시계획상임기획단, 도시계획과, 공원녹지과. 기능으로 시정연 연구진과 협의하여 연구방향 결정, 건교부 및 여타 지자체와 협의, 주민민원 창구, 각종 도시계획 절차 진행. 역할분담으로 연구진은 예비조사와 시정연연구진 카운트파트너 수행, 행정지원은 예비조사 및 각종도시계획 절차 진행, 환경평가작업 지원, 위원회 운영 수행. 토지공사 국토환경기획단 활용방안 검토. 토지공사 국토환경기획단은 98년부터 토지공사의 개발제한구역 해제를 위한 연구전담팀. 활용방안으로 풍부한 전국적인 형황조사 자료 활용. 추가조사사항 및 세부도시계획조사는 TF+시정연이 공동 진행 

〈개발제한구역실태조사중간보고회결과보고〉, 《GB우선해제보고및회의(2)》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 1999.08.31.
 
〈개발제한구역관련회의결과보고〉, 《GB우선해제보고및회의(3)》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 1999.09.30.


# 새천년에도 지속되는 해제 추진
 

2000년대에 진입해서도 적법하고 적확한 절차와 근거에 의해 그린벨트 ‘해제’ 추진을 위한 정부와 지자체의 노력은 계속됩니다. 먼저, ‘개발제한구역’에 관한 새로운 상황을 반영하고, 해제 및 존치지역의 효과적 관리를 위해 「개발제한구역의지정및관리에관한특별법」(이하 특별법)이 지정됩니다. 서울시의 90년대 회의자료에서도 지방자치단체는 매수청구권, 매입 우선순위, 구역의 조정·변경·보상을 고려해 ‘특별법’의 필요성을 제기해왔습니다. 이후의 특별법 시행령과 관련한 건설교통부 발신의 접수 문서와 서울시 생산 문서도 서울기록원에 보관되어 있습니다.

서울특별시 도시계획국 도시계획과, 《GB특별조치법》 기록철, 1999
https://archives.seoul.go.kr/aggregation/272
서울특별시 도시계획국 도시계획과, 《GB특별조치법》 기록철 기록건 목록
https://bit.ly/3agJEBv
 

GB 지정 및 관리에 관한 특법조치법 시행령 제정 관련 회의결과 보고. 회의개요. 2000년 1월 26일 수요일 10시부터 16시반까지. 장소는 건교부 4층 소회의실. 참석자 건교부, 지자체, 서울시. 논의사항. 개발제한구역의 관리계획 관련, 건설교통부에서는 상시 법률이 시행되는 2000년 7월까지 계획수립 및 제출요망. 예산을 확보하여 별도로용역발주하여 수립하거나, 광역도시계획 수립용역을 활용하여 수립.    

〈GB지정및관리에관한특별조치법시행령제정관련회의결과보고〉, 《GB특별조치법》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 2000.01.31.


90년대 후반과 마찬가지로 2000년대에도 주요 안건 사항은 ‘우선해제지역’을 설정하는 것이었습니다. 개발제한구역 기록, 1970 ~ 2004’ 시리즈의 기록철 역시도 대다수가 ‘우선해제지역’과 관련 업무를 중심으로 이루어져 있습니다.
 
서울특별시 도시계획국 도시계획과, 《GB우선해제협의》 기록철, 2000
https://archives.seoul.go.kr/aggregation/274
서울특별시 도시계획국 도시계획과, 《GB우선해제보고및회의(1)》 기록철, 2000
https://archives.seoul.go.kr/aggregation/289
서울특별시 도시계획국 도시계획과, 《GB우선해제보고및회의(3)》 기록철, 2000
https://archives.seoul.go.kr/aggregation/276
서울특별시 도시계획국 도시계획과, 《GB우선해제일반(1)》 기록철, 2000
https://archives.seoul.go.kr/aggregation/275
서울특별시 도시계획국 도시계획과, 《GB우선해제지역기초자료》 기록철, 2001
https://archives.seoul.go.kr/aggregation/297
 
경계선 지정 회의/관리방안 구상/공지조사/환경평가/주민의견수렴 등은 개발제한구역 해제를 위해 반복적으로, 그리고 주요하게 추진되어 온 업무입니다. 진행된 모든 업무는 해당하는 기록철과 기록건에 남겨져 깊이 있는 연구를 기다리고 있습니다.
 
서울특별시 도시계획국 도시계획과, 《환경평가(개발제한구역)(1)》 기록철, 2001
https://archives.seoul.go.kr/aggregation/301
 

중랑구 환경평가자료 결과 제출. 중랑구 관내 그린벨트 구역 환경평가자료에 대한 확인결과 오류사항이 발견되어 정정을 요청하는 공문 오류 보고서. 광역도시계획 수립을 위한 그린벨트구역 환경평가서 자료확인, 작성기관 건교부, 서울시, 경기도 합동. 평가항목 표고, 경사도, 농임업적성도, 식물상, 수질 등 6개 항목. 평가방법 정부및 공공기관의 기존자료 활용분석, 모든항목을 5개등급으로 구분. 검토결과 기존 취락과 철도 차량기지, 묘지공원 주차장등 도시계획시 농업생산이 가능한 등급지로 분류되어 정정이 요구됨. 검토의견, 검토결과 잘못평가된 오류사항에 대해서는 시정조치 될 수 있도록 서울시에 건의코자 함 환경평가 검토결과. 능마을 농업적성도 기존등급 3 수정 5 사유 자연취락지. 동도마을 농업적성도 기존등급 3 수정 5 사유 자연취락지. 은행마을 농업적성도 기존등급 4 수정 5 사유 자연취락지. 새우개마을 농업적성도 기존 3 수정 5 사유 자연취락지. 안새우개마을 농업적성도 기존 3 수정 5 사유 동일 양원리 마을 농업적성도 기존 3 수정 5 사유 동일. 돼지마을 농업적성도 기존 4 수정 5 사유 동일. 독전마을 농업적성도 기존 3 수정 5 사유 동일. 신내동 7번지일원 기존 4 수정 5 사유 도시철도 신내기지창 조성. 망우동 산56번지 기존 3 수정 5 사유 망우묘지공원 주차장 조성. 
 

〈환경평가자료결과제출〉, 《환경평가(개발제한구역)(1)》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 2001.04.12.
중랑구에서 생산하고 도시계획과에서 접수한 문서로 환경평가가 어떻게 이루어졌는지를 엿볼 수 있는 기록건이다.

개발제한구역 변경 결정 안에 대한 주민 의견. 은평구 진관외동 거주 주민의 개발제한구역 구역 변경 설정안에 대한 의견.    실제 장소를 촬영한 사진 위에 개발제한구역 변경안을 그려 놓았다. 

〈주민의견서〉, 《GB공람시제출의견(은평)(3)》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 2001.02.09.
https://archives.seoul.go.kr/item/29048

〈G.B제도개선관련실무회의결과보고〉, 《GB우선해제보고및회의(1)》, 서울특별시 도시계획국 도시계획과, 2000.01.31.
https://archives.seoul.go.kr/item/30718



‘해제’와 ‘존치’. 두 극단은 현재에도 기능하는 개발제한구역의 중심축입니다. 오랜 기간 지속되어온 개발제한구역은 시정문서 바깥의 영역에서도 기록되어 왔습니다.
강홍구 작가(1956~)는 ‘재개발’과 관련하여 ‘불광동’을 꾸준히 기록한 작가입니다. 작가의 불광동 기록 작업 시리즈에 기록된 장소는 현재 개발제한구역에서 해제되어, 사진으로만 확인할 수 있는 그린벨트로 남아있습니다.

은평뉴타운은 그린벨트 해제로 태어난 대표적인 지대입니다. 군사보호구역의 목적으로 그린벨트로 지정되었던 현재의 은평뉴타운(진관외동, 진관내동, 구파밭동) 일대는 도시 외곽의 변두리로 작용했지만, 2002년 그린벨트 해제 계획과 함께 뉴타운 시범사업이 발표되며, 마을의 분위기는 순식간에 뒤바뀝니다. 더불어 살던 동네를 찍던 강홍구 작가 작품의 의미도 이전과는 다른 차원으로 이동하게 됩니다.
 

[서울시립미술아카이브 강홍구 작가 설명 및 컬렉션 개요]
https://semaaa.seoul.go.kr/front/collection/view.do?menuId=13&colSeq=111
 
[박건희문화재단 강홍구 작가 설명]
http://geonhi.com/korean/%EA%B0%95%ED%99%8D%EA%B5%AC-sarazida-2009/